世界主要国家自动驾驶监管体系盘点（上）

作者：

丁恒 段怡芊 金享 胡运思

一、背景

在全球受新冠肺炎疫情冲击的大背景下，人们的日常交往受限，我们对于交通业的发展预期出现了巨大的转变。但尽管遭遇全行业发展的逆风期，自动驾驶却面临着前所未有的机遇——世界多国的自动驾驶技术和相应监管机制的构建都取得了巨大的突破。我们正处于一个将自动驾驶从实验室拉进生活中的变革时代。

自发明之初，人们对于自动驾驶在生活场景的应用就一直持谨慎态度，这是基于多重因素的考量：

一是，安全性问题，即如何确保自动驾驶车辆在道路上的安全。

二是，可靠性问题。由于自动驾驶缺少人类驾驶员的直接干预，其常态化运营可能导致许多问题，而这些问题的解决方案在法律上甚至伦理上都无法达成绝对一致的意见。例如，伦理学上的著名问题电车问题（Trolley Problem）——当汽车即将发生事故，在损害无可避免的情况下，应当选择保护哪一方利益、牺牲哪一方利益，以及相关主体的责任该如何划分就是自动驾驶系统在现实场景中可能面临的自动化决策难题；

三是，保险问题。由于保险公司通常是根据历史数据来编写相应的保险条款，而自动驾驶技术在现实中的应用场景并没有形成规模，因此并没有充足的历史数据可以作为保险政策的依据。此外，保险公司是否应当为没有人类驾驶员介入的高度自动驾驶的汽车造成的事故进行赔付一直备受争议；

四是，数据合规及隐私保护问题。在自动驾驶系统监控、记录车辆行程中如何保证用户的隐私，以及自动驾驶使用的高精地图收集用户数据可能面临的数据合规与隐私保护等问题亟待确认与解决。

由于自动驾驶技术相对新颖且其日常运用将牵涉到许多复杂的问题，全球范围内对于自动驾驶的监管指令一直以来都是政策居多，法律偏少。本文将对于现阶段世界主要国家的自动驾驶监管体制进行简要梳理，旨在为有意投身自动驾驶行业的企业客户提供参考。

二、中国自动驾驶监管体系简述

在中国，目前除了道路测试方面的相关规范外，并没有规范自动驾驶汽车在非道路测试领域内行驶的相关规定。因此，自动驾驶汽车在道路交通安全方面的法律层面上的空白急需制定相关法律法规来填补。

在政策层面，2015年5月，国务院印发《中国制造2025》，将“推进信息化与工业化深度融合”列为“战略任务和重点”之一。随后工信部在《<中国制造2025>解读之：推动节能和新能源汽车发展》中提出，到2020年初步建立智能网联汽车自主研发体系及生产配套体系以及到2025年建立较完善的智能网联汽车自主研发体系、生产配套体系及产业群的展望[1]，并对智能网联汽车的技术发展提出了具体要求。2020年2月10日，工信部等11部委联合发布的《智能汽车创新发展战略》，该战略预想到2025年，中国标准智能汽车的技术创新、产业生态、基础设施、法规标准、产品监管和网络安全体系基本形成。实现有条件自动驾驶的智能汽车达到规模化生产，实现高度自动驾驶的智能汽车在特定环境下市场化应用。智能交通系统和智慧城市相关设施建设取得积极进展，车用无线通信网络（LTE-V2X等）实现区域覆盖，新一代车用无线通信网络（5G-V2X）在部分城市、高速公路逐步开展应用，高精度时空基准服务网络实现全覆盖。[2]

在道路测试方面，2018年4月3日，为改善交通结构、顺应驾驶技术创新趋势以及有效管理自动驾驶汽车道路测试，工信部、公安部和交通部联合印发了《智能网联汽车道路测试管理规范(试行)》（“《管理规范》”），对智能网联汽车道路测试申请、审核、管理以及测试主体、测试驾驶人和测试车辆要求等进行规范。按照《管理规范》，测试的车辆应在封闭道路、场地等特定区域进行充分的实车测试，由获得认可的第三方检测机构对其14项自动驾驶功能进行检测验证、确认其具备进行道路测试的条件，方可申请进行自动驾驶道路测试。随后，北京、上海、广州、深圳、重庆等10多个城市根据《管理规范》制定了自动驾驶路测实施细则或相关管理办法，如《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则（试行）》《上海市智能网联汽车道路测试和示范应用管理办法（试行）》等，对道路测试申请条件、审核及事故处理方案等问题结合地方实际进行了具体规定。据报道，我国目前已发放自动驾驶测试牌照400多张。

2020年3月9日，《汽车驾驶自动化分级》（以下简称“《分级》”）推荐性国家标准报批稿出台，《分级》包括了对驾驶自动化的定义、驾驶自动化分级原则、驾驶自动化等级划分要素、驾驶自动化各等级定义、驾驶自动化等级划分流程及判定方法、驾驶自动化各等级技术要求等，并将汽车驾驶自动化功能划分为0-5共6个等级：其中最高级别的自动驾驶为完全自动驾驶，在该种自动驾驶状态下，“驾驶自动化系统在任何可行驶条件下持续地执行全部动态驾驶任务和执行动态驾驶任务接管”。《分级》对于自动驾驶功能的分级标准与国际通行的美国汽车工程师协会（SAE）的六级分类标准——L0（完全手动）到L5（完全自动）具有一定相似性，区别在于在中国版标准中，0级至2级自动驾驶的“目标和事件探测与响应”由驾驶员和系统共同完成，而在美国SAE标准中，L0至L2自动驾驶汽车的OEDR（目标和事件检测以及决策任务）全部由驾驶员完成。除此之外，还有《2020年智能网联汽车标准化工作要点》《国家车联网产业标准体系建设指南（车辆智能管理）》，以及《公路工程适应自动驾驶附属设施总体技术规范（征求意见稿）》等文件，在近年陆续出台。

2021年3月24日中国公安部公布《道路交通安全法（修订建议稿）》，本次修订针对自动驾驶行业，一是要求具有自动驾驶功能的汽车开展道路测试应在封闭道路、场地内测试合格，二是明确了在自动驾驶事故处理方面，应依法确定驾驶人、自动驾驶系统开发单位的责任，并依照有关法律、法规确定损害赔偿责任，构成犯罪的依法追究刑事责任。尽管四月生效的《道路交通安全法》修正案暂未采纳上述修订建议，但这次尝试反映了我国立法主体对自动驾驶纳入法律监管和规范的重视。

2021年5月12日，国家网信办发布《汽车数据安全管理若干规定（征求意见稿）》（以下简称“《规定》”），《规定》对实践中汽车行业关注较大的数据安全问题进行了规定，通过将适用对象覆盖全行业、全链条、新增“车内”“车外”区域概念并明确运营者处理个人信息和重要数据的原则以及重要数据跨境传输等相关要求，有的放矢地提出了汽车行业各方面数据安全监管要求及措施。

值得一提的是，2021年3月23日深圳市发布了《深圳经济特区智能网联汽车管理条例（征求意见稿）》，该条例明确规定智能网联汽车经登记取得登记证书、号牌和行驶证后，可上特区道路行驶。这意味着，深圳将有望成为中国第一个正式批准无人驾驶汽车上路行驶的城市。

总体来说，中国的自动驾驶监管体系还处于初步搭建阶段，但在立法进度上，中国与世界基本保持了一致的节奏，从自动驾驶级别分类、汽车数据及隐私保护体系到自动驾驶事故的责任认定，都与世界主流观点基本保持一致。我们期待看到未来中国日趋完善的自动驾驶的监管框架，为企业和用户在自动驾驶现实应用中遇到的问题提供明确的指引和解决方案。

三、欧盟和德国自动驾驶监管体系简述

1. 欧盟

2011年11月，欧盟发布《Horizon 2020》战略，该战略提出要推进智能网联汽车研发。2014年欧洲道路运输研究咨询委员会（ERTRAC）成立专家组用于制定自动驾驶汽车路线图。2015年5月第1版欧盟自动驾驶路线图发布，选用SAE的六级分类作为标准，预测到2030年全球有4400万辆自动驾驶车辆；2017年5月，欧盟发布第2版自动驾驶技术路线图，提出分别在2020/2023/2025年实现L3/L4/L5自动驾驶；而最新版技术路线图于2019年3月发布，针对乘用车、货车、城市出行车三种车型制定细分特定场景技术路线图，其中规划乘用车、货车、城市出行车分别在2020年、2020、2022年左右实现L3级自动驾驶。2018年5月，欧盟委员会发布了《自动驾驶路线图：欧盟未来的驾驶战略》，计划在2030年步入以完全自动驾驶为标准的社会，明确将智能网联汽车研究作为未来研究和创新的重点任务。在该战略的基础上，2019年4月，欧盟批准了《自动驾驶车辆许可豁免流程指南》，该指南重点关注L3和L4级别自动驾驶汽车，旨在协调各成员国对于自动驾驶车辆的临时安全评估活动。

2016年12月，欧盟网络与信息安全机构（ENISA）发布了《智能汽车网络安全与适应力——优秀实践与推荐》，在这份指南中，ENISA通过预设四种汽车网络安全受到攻击的场景，并针对性给出政策与标准、组织结构和技术层面的应对建议，为实践中保障智能汽车车联网的网络安全提出了指导意见。2019年11月，ENISA又基于上述指南，发布了《智能汽车安全的优秀实践》指南，这部新指南将保障汽车网络安全的政策与标准、组织结构和技术层面的优秀实践进一步细化，建议汽车生产者将privacy by design、security by design等理念在产品研发的最初阶段就加以贯彻，再透过供应链贯穿整个智能汽车的生命周期，从而保障车联网安全。

尽管在政策层面，欧盟创新性地提出了不少自动驾驶应用战略规划和技术方案，但在法律层面，欧盟的立法进程其实相对缓慢。直至2016年3月23日，联合国才修订生效了《维也纳道路交通公约》新修正案。在该修正案中，联合国欧洲经济委员会对该修正案的第八条进行了补充，自此明确规定，“在全面符合联合国车辆管理条例或者驾驶员可以选择关闭该技术的情况下，将驾驶车辆的职责交给自动驾驶技术可以被允许应用到交通运输当中”[3]。由于《维也纳道路交通公约》的缔约国基本包含了欧盟主要国家，因此可以说，直至2016年修正案生效，欧盟才正式赋予了自动驾驶技术在交通运输中的合法性地位，才使得欧盟车企真正具备了自动驾驶本土化测试的条件。

尽管在数据合规方面缺乏自动驾驶专门立法，但《欧盟通用数据保护条例》（“GDPR”）对于欧盟内自动驾驶汽车产品具有直接约束力。自动驾驶汽车的数据合规问题仍应无条件地受到GDPR数据保护框架的规制；不仅在日常合规领域，在自动驾驶汽车数据发生泄露的事故状态下，GDPR规定的数据安全事件应急措施也应当适用于自动驾驶的场景。

2. 德国

政策层面，德国联邦运输和数字基础设施部（BMVI）下属道德委员会制订了《自动化和网联化车辆交通伦理准则》（“伦理准则”），这是全球首个针对自动驾驶的伦理指南，该准则第七条规定自动驾驶汽车需要将人类安全置于财产安全和动物安全之上[4]。第九条规定，禁止自动驾驶系统在发生撞车事故时进行任何基于个人特征（如年龄、性别、身体和精神状态）的选择性牺牲，并且要求即使在危险的情况下，自动驾驶汽车也不能牺牲无关第三方的利益[5]。该《伦理准则》为自动驾驶系统在事故发生时所不得不作出的利益取舍提供了答案，也为自动驾驶汽车生产企业在系统中预设事故处理模式提供了技术思路。

2017年6月，德国颁布了《道路交通法》（Strassenverkehrsgesetz(StVG)）修订案，该修订案正式规定了“机动车辆的高度和完全自动化驾驶功能在预设的目的下是‘被允许的’”[6]，通过定义“高度或完全自动化机动车辆”的六种特征、规定驾驶人责任、明确事故的赔偿额度以及要求记录驾驶数据，这部法律成为全球首部正面回应并规制自动驾驶相关问题的法律。2021年德国又基于之前的修订案发布了《道路交通法-强制保险法》修订草案，又被称为《自动驾驶法》，这部最新版的修订草案预计于2021年年中生效，届时德国将成为世界上第一个允许自动驾驶汽车进入日常运行场景的国家。这部修订草案旨在建立一个法律框架，允许高度自动化（L4）的车辆在日常运行场景中使用[7]。修订草案贯彻了“privacy by design”的原则[8]，允许自动驾驶汽车在若干运行场景内，在德国全境的公路上规定的作业区内行驶。这些运行场景包括：（1）短途货物运输；（2）短途自动客运系统；（3）物流中心间的无人驾驶连接；（4）以需求为导向的乡郊地区非繁忙时段交通服务；（5）双模式车辆，例如“自动代客泊车”(司机离开车厢，让车辆自己开进车库)。[9]

随着德国《自动驾驶法》的公布，德国联邦政府正在通过构建一个以《自动驾驶法》为核心的监管体系，在将自动驾驶付诸实践的同时，为其在各类场景灵活运用创造机会。基于德国在自动驾驶技术研究、开发和制造方面的潜力，我们认为在未来，自动驾驶将会被广泛地、安全地灵活运用于更多场景。还应该指出的是，尽管德国的《自动驾驶法》对于自动驾驶的监管规定只能视为在欧盟层面的法律法规出台之前一部本国的临时自动驾驶规范方案，但这部德国法律仍可以被视作欧盟立法的蓝本，它的立法精神和一些创新性的具体规定可能会加速推进欧盟层面的立法进程。在欧盟正式立法出台之前，BMVI将在2023年底之后评估修订案条款的适用情况，特别是该修订案的实施对自动驾驶行业发展的影响以及其与GDPR的兼容性。

下篇预告

在下期里，我们将介绍英国、美国以及日本的自动驾驶监管体系。同中国和欧盟国家类似，英美日的自动驾驶监管也呈现出政策先行的特点。在政策基础上，英国通过完善保险制度为自动驾驶技术的落地提供保障；美国通过各州的数据保护法案对于自动驾驶技术可能产生的数据问题进行监管；日本则通过修订《道路交通法》等法律，对于自动驾驶技术的现实应用作出了要求。对于这三国自动驾驶监管的具体情况，还请继续关注我们的《世界主要国家自动驾驶监管体系简介（下）》。

[注] 

[1] 工信部《<中国制造2025>解读之：推动节能和新能源汽车发展》：“……到2020年，掌握智能辅助驾驶总体技术及各项关键技术，初步建立智能网联汽车自主研发体系及生产配套体系。到2025年，掌握自动驾驶总体技术及各项关键技术，建立较完善的智能网联汽车自主研发体系、生产配套体系及产业群，基本完成汽车产业转型升级。”

[2] 工信部等《智能汽车创新发展战略》，p5。

[3]《<维也纳道路交通公约>获得修正 自动驾驶技术获准即将得到应用》，网址：https://news.un.org/zh/story/2016/03/254182

[4] Ethical rules for automated and connected vehicular traffic, 7, “In hazardous situations that prove to be unavoidable, despite all technological precautions being taken, the protection of human life enjoys top priority in a balancing of legally protected interests.”

[5] Ibid, 9.

[6] StVG, 1a “The operation of a motor vehicle by means of a highly or fully automated driving function is permissible provided the function is used for its intended purpose.”

[7] 2021年德国《道路交通法-强制保险法》修订草案，“Daran anknüpfend dient dieses Gesetz nun der Herstellung von Rechtssicherheit für den Einsatz von autonomen, also führerlosen Systemen im Strassenverkehr entsprechend der Stufe 4 der Kategorisierung der SAE.”, p15.

[8] Ibid, p28.

[9] Ibid, “People-mover”, “Goods-mover”, p20.

The End

 作者简介

丁恒  律师

上海办公室  合伙人

业务领域：跨境投资并购, 反垄断和竞争法, 网络安全和数据保护

特色行业类别：能源与自然资源

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